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Pour développer de nouvelles actions sans réviser le CFP, LES EUROPÉENS ONT DE PLUS EN PLUS FRÉQUEMMENT RECOURS À DES INSTRUMENTS EXTRA-BUDGÉTAIRES combinant des subventions européennes, des

crédits des États membres et des emprunts. L’exemple le plus spectaculaire a été la création d’une capacité d’emprunt par le budget européen pour financer le plan de relance européen suite

à la crise du Covid-19. Mais d’autres expériences se sont multipliées aux cours de la décennie écoulée. Ils concernent en premier lieu des partenariats industriels à géométrie variable,

qu’il s’agisse des entreprises communes financées par le programme-cadre Horizon Europe ou les projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC)[6]. Le cofinancement entre l’UE et les

États membres se développe par exemple dans le cadre de Fonds Européen pour les Investissements Stratégiques (FEIS), connus sous le nom de « plan Juncker », géré par la BEI et mis en place

en 2015[7]. Plus récemment, la facilité européenne pour la paix a été utilisée en 2021 pour financer les frais encourus par les États membres dans le soutien à l’Ukraine, en plus de l’aide

directe de l’UE, comme c’était le cas auparavant des initiatives de sécurité en dehors des frontières de l’Union. Les contributions des États membres sont déterminées sur la base d’une clé

de répartition en fonction du revenu national brut (RNB). Le budget est de 17 Mds d’€ pour 2021–2027. Enfin, le 1er février 2024, 50 Mds d’€ ont été prévus dans la « Facilité pour l’Ukraine 

», un fonds d’assistance pour la stabilité financière et économique de long terme de l’Ukraine, mêlant prêts et aides. Ces facilités sont particulièrement prisées par les États membres. Leur

caractère _ad hoc_ et fléché vers des investissements identifiés dès leur conception leur permet de s’engager en amont en ayant une vision claire de leur destination. Pour les grands États

membres, les contributions nationales étant fixées selon des clés de répartition basées sur le poids économiques des pays, ces mécanismes leur garantissent un « juste retour ». Même si cela

a pour effet de réduire fortement la dimension redistributive du budget européen, l’ensemble des États y a trouvé son compte grâce à l’effet de levier important que représentent les

garanties ou subventions du budget européen en réduisant le coût des financements bancaires et en crédibilisant la qualité des investissements, privés ou publics, ainsi financés. CETTE

ÉVOLUTION COMPORTE CEPENDANT D’IMPORTANTS INCONVÉNIENTS en termes de gouvernance. Les mécanismes décisionnels excluent largement le Parlement européen, assurant un « entre soi » aux États

membres. Ils affaiblissent considérablement son pouvoir de contrôle puisqu’une part mineure est représentée par des déboursements effectués par la Commission, la seule instance responsable

de l’exécution du budget européen devant le Parlement. En faisant éclater le principe d’unicité du budget européen par la multiplication des canaux de mise en œuvre, ils opacifient le suivi

et l’évaluation des dépenses européennes et rendent la reddition des comptes de leur utilisation extrêmement difficile. A contrario, l’argument en faveur des ressources propres est qu’elles

permettent d’échapper aux querelles sur les contributions « nettes » des États membres et que L’ALTERNATIVE À LA CRÉATION D’UN IMPÔT EUROPÉEN EST DE TROUVER DES SOURCES DE FINANCEMENT DONT

LE CARACTÈRE EUROPÉEN EST INCONTESTABLE, c’est-à-dire que les ressources proviennent des bénéfices que procure la construction européenne. Les biens communs européens devraient être financés

par des recettes fondées elles aussi sur des préoccupations de dimension européenne et correspondant aux domaines d’action de l’UE. C’est notamment le cas du marché unique qui offre aux

entreprises des opportunités et des avantages dont une partie peut légitimement revenir à l’Union. Peu visible, le débat sur les ressources budgétaires de l’Union est néanmoins ancien et

reste toujours actif. Un groupe de haut niveau présidé Mario Monti sur le sujet (2016) avait clarifié les principes clés auxquels des ressources propres devraient répondre, essentiellement :

une récurrence assurée ; des montants suffisants pour réduire la part de la ressource TVA tout en augmentant les revenus pour le budget européen ; des flux économiques et financiers

transfrontaliers ; une base d’imposition préalablement harmonisée par la législation européenne.  UNE SÉRIE DE PROPOSITIONS concrètes a été faite dans l’inspiration de ce rapport. La

Commission européenne a proposé des pistes en 2021 et en 2023 pour créer de nouvelles ressources propres en vue notamment du remboursement de l’emprunt #NextGenEU : * Attribuer au budget

européen 30% des revenus liés à l’extension du système européen de quota carbone (Emission Trading System, ETS) aux secteurs maritime et aérien. * Attribuer 75% des revenus du mécanisme

d’ajustement carbone aux frontières (CBAM en anglais, mieux connu sous le nom de « taxe carbone aux frontières ») au budget européen, une ressource également appelée à diminuer

progressivement avec la décarbonation des économies extra-européennes. * Dans le cadre de l’accord trouvé avec l’OCDE sur l’imposition des grandes multinationales les plus profitables (qui

concerne 140 pays), taxer ce que la Commission identifie comme une rente sur le marché européen (au-delà de 10% de profit sur les ventes) et orienter 15% de l’argent ainsi récupéré par les

pays vers son budget. * Lever une taxe numérique sur les entreprises dont le chiffre d’affaires annuel mondial est supérieur à 750 millions €. Ces pistes s’inspirent de façon partielle des

conclusions du rapport Monti, mais n’incluent pas sa proposition de taxe sur les transactions financières, dont l’idée n’est soutenue que par dix États membres. La taxe sur les transactions

numériques et la taxe sur les entreprises transnationales de grande taille répondent en tout cas à tous les critères clés, en ajoutant aussi l’avantage de contribuer à contrecarrer la

concurrence et l’évasion fiscales. Dans un rapport récent, Pascal Saint-Amans[8] argue dans le sens de la Commission européenne en ce qui concerne les grandes entreprises. La problématique à

laquelle il faut répondre, rappelle-t-il, est le décalage entre les pays européens à forte taxation qui voient des ressources fiscales s’échapper et les petits pays ou les pays de la

périphérie géographique qui cherchent à compenser leur situation par l’attractivité fiscale. Il faut corriger cette concurrence interne néfaste en établissant un nouvel équilibre. La

concurrence fiscale ne peut pas être favorable aux grands pays. En effet, si un grand pays baisse ses impôts, il ne parvient que très difficilement à compenser ces pertes par l’attraction de

nouvelles entreprises. Inversement, un petit pays peut plus facilement attitrer suffisamment d’activités nouvelles pour équilibrer la perte de revenus engendrée par la réduction de

l’imposition sur son assiette domestique historique. La recherche de ressources propres fondées sur l’activité économique au sein du marché unique est précisément de nature à corriger la

situation actuelle de concurrence fiscale. Initialement, les ressources propres de l’UE venaient des droits de douane aux frontières mais l’ouverture commerciale des dernières décennies a

fait disparaitre sa base fiscale. L’accord de l’OCDE sur la taxation minimale des multinationales a mis en place un système à trois étages qui ouvre des perspectives pour l’UE. Le premier

étage est la taxation nationale minimale de 15% là où une multinationale a son siège (Income Inclusion Rule, IIR). Si le pays ne récupère pas cette taxe, les pays dans lesquels la

multinationale est active ont le droit de lever un impôt supplémentaire à hauteur des 15% (Undertaxed profit rule, UTPR). En outre, les pays où les profits des multinationales ne sont pas

taxés à 15% peuvent décider une taxe complémentaire (Domestic minimum top-up tax, DMTT). Concrètement, si une entreprise américaine ou chinoise opérant sur le marché européen voyait ses

bénéfices largement sous-imposés en raison d’un montage avec des paradis fiscaux, les pays européens seraient en situation de taxer ces entreprises et de reverser l’argent à l’Union. Ce

mécanisme de complément relève logiquement du marché intérieur européen. Il serait donc logique que le produit de la taxe sur le chiffre d’affaires, même s’il était levé à l’échelle

nationale, revienne à l’échelle européenne puisque l’espace de référence de leur activité est bien le marché unique. La même logique s’applique à la taxe sur les services numériques offerts

par les GAFAM. Basée hors de l’UE, très peu taxées par les États membres où elles ont implanté leur siège européen, elles réalisent néanmoins une part majeure de leurs profits en Europe et

ceux-ci résultent en grande partie de l’intégration des 27 juridictions nationales en un seul marché unique. Étant donné le caractère par essence sans frontière des services numériques, il

est légitime d’arguer que l’absence de fiscalité au niveau national devrait être compensée par un prélèvement au niveau européen. Au total, en ce qui concerne les entreprises, les arguments

convergent pour considérer que le marché intérieur européen présente des avantages pour les entreprises qu’il est légitime de voir pris en compte par une imposition spécifique. En tant que

bien commun, il est logique qu’il soit financé par les acteurs qui en bénéficient le plus. Il revient désormais au Conseil européen de s’emparer des propositions de la Commission et d’en

débattre. 6. LANCER UN NOUVEL EMPRUNT EUROPÉEN ? La question de la nécessité de lancer un nouvel emprunt est posée de plus en plus souvent. L’AMBIGUÏTÉ EST CEPENDANT DE MISE de la part des

défenseurs de cette option en raison du manque de clarté sur son articulation avec le budget européen – s’agit-il d’un complément à des ressources insuffisantes ou à des mécanismes

inappropriés ou d’une alternative pour contourner certains principes du budget européen ? Par ailleurs, peu de propositions sont faites sur les objectifs de son utilisation – pour faire quoi

 ? Quelle nécessité commune à l’Union et d’une ampleur inédite requerrait de rééditer le pas inédit franchi au plus fort du coup d’arrêt économique dû à la pandémie de 2020 ? Beaucoup de

pays sont opposés à un nouvel emprunt et soupçonnent ceux qui proposent cette idée de vouloir transférer le poids de leur endettement national sur les autres États membres comme alternative

aux efforts de désendettement qu’ils doivent fournir au titre de leurs engagements européens. La France est favorable à un budget plus ambitieux puisque le Président français Emmanuel Macron

a proposé lors de son discours du 25 avril 2024 de doubler la capacité budgétaire de l’Europe mais son plaidoyer est ambigu et affaibli par le mauvais exemple qu’elle donne en matière

budgétaire à l’échelle nationale et par son attitude constante à défendre le statu quo en faveur de la PAC, ses orientations autant que son budget. RÉPONDRE À CES QUESTIONS EST DONC UN

PRÉALABLE pour engager une discussion au plus vite. Il s’agit d’abord d’examiner si la réorientation des priorités du CFP, grevée du remboursement de la dette mais augmentée de nouvelles

ressources propres ne sera pas suffisante pour faire face aux enjeux communs. Il convient aussi de distinguer ce qui ressort intrinsèquement de la responsabilité de l’UE et donc de son

budget (c’est la logique valeur ajoutée de l’Union), et ce qui ressort du soutien à la capacité d’investissement des États dans des domaines où l’UE n’a pas de responsabilité directe mais où

il est de l’intérêt de tous que les États agissent de manière coordonnée et que l’UE réduise les coûts de la dispersion en empruntant au nom de tous. LES PERSPECTIVES POLITIQUES NE SONT

CEPENDANT PAS COMPLÈTEMENT FIGÉES en vue d’une discussion sur le lancement d’un nouvel emprunt. Les positions traditionnelles des États membres sur le budget peuvent être modifiées par

l’accumulation des défis à relever à courte échéance, indépendamment même des perspectives plus éloignées du nouvel élargissement. A règles constantes, aucun membre actuel ne restera

bénéficiaire net du budget européen après l’entrée de l’Ukraine, de la Moldavie et des pays des Balkans. Cela peut faire réfléchir les pays actuellement bénéficiaires nets sur les avantages

d’une augmentation de la capacité financière européenne. Leurs efforts de rattrapage économiques seront encore longs tandis qu’ils sont les plus impactés par les objectifs de décarbonation.

Les Allemands, dont la place sera dominante au sein du groupe le plus important du Parlement, le PPE, sont réticents au partage des ressources budgétaires. Mais leur ADN pro-européen les a

conduits à aller de concessions en concessions sur ce sujet dans les années Merkel. La combinaison de la nécessité de revoir en profondeur leurs modèles énergétique et industriel et la prise

de conscience de leurs nouvelles responsabilités en matière de sécurité collective ouvre des perspectives. Les autres pays dits « frugaux » (Néerlandais, Finlandais, Baltes…) sont, eux, les

plus sensibles au thème de la défense européenne. Des projets européens dans ce domaine sont donc susceptibles de faire évoluer leur position, à condition de les convaincre de ne pas

s’enfermer dans une dépendance technologique aux matériels américains. Il en est de même de la Pologne et de beaucoup des États d’Europe orientale. Une poussée populiste au Parlement

européen risque de freiner les ambitions communes. Il faut cependant noter que les pays dominés par des partis populistes sont réticents aux transferts de compétences mais ils sont friands

de subventions européennes. La Hongrie de Viktor Orban et l’Italie de Giorgia Meloni, tout critiques qu’ils soient envers Bruxelles, se montrent prêts à bien des concessions pour toucher les

aides européennes, en particulier sur la question du contrôle des frontières. Enfin, qu’ils soient eurosceptiques ou frugaux, la plupart de ces États membres sont, depuis les premiers jours

de l’agression russe contre l’Ukraine, les plus engagés dans son soutien et dans la perspective de son adhésion. Le jour où la paix sera enfin revenue, continuer à tenir cette position les

mettra au défi de participer à la reconstruction de l’Ukraine, autant dans une perspective d’adhésion que de stabilité aux frontières de l’Union. 7. RENFORCER LA VALIDATION DÉMOCRATIQUE DES

DÉCISIONS BUDGÉTAIRES Le Parlement européen a progressivement gagné un fort pouvoir de décision budgétaire. Ce pouvoir concerne surtout le vote du budget annuel, où il a un rôle équivalent à

celui du Conseil des ministres depuis le Traité de Lisbonne. Mais cette CO-DÉCISION NE S’APPLIQUE PAS AU CFP. C’est la première limitation : le pouvoir annuel du Parlement européen est

encadré par une planification multi-annuelle à laquelle il n’a que très faiblement participé, au contraire des États membres. En effet, le CFP est adopté par le Conseil après avis conforme

du Parlement européen, sans pouvoir de modification. Faisant suite à d’âpres négociations négociées par les Chefs d’État et de Gouvernement et devant trouver l’unanimité des États membres,

le Parlement européen n’a jamais eu la force politique de voter contre le compromis trouvé par les dirigeants européens. Au mieux a-t-il fait usage d’une menace de refus pour gagner quelques

ajustements à la marge. Plus encore, le Parlement européen devrait pouvoir voter les RESSOURCES et pas seulement des dépenses. Or, ce n’est pas le cas et c’est le plus flagrant déséquilibre

de gouvernance en termes de légitimité des décisions budgétaires européennes. En effet, alors que la décision sur les ressources propres doit être adoptée à l’unanimité par le Conseil, LE

PARLEMENT EUROPÉEN N’A AUCUN POUVOIR SUR CETTE DÉCISION éminemment européenne, alors que la décision doit être validée par la ratification des Parlements nationaux. Faisant de cette décision

l’équivalent d’un traité international alors même qu’elle met en œuvre le Traité sur l’UE, cette logique institutionnelle est à rebours du principe « pas de taxation sans représentation » :

à l’échelle européenne, ce sont les représentants directs des citoyens qui n’ont pas pouvoir de taxation. Changer cette logique nécessiterait une modification des Traités. Mais elle est,

depuis l’origine, un verrou à tout progrès sur le changement des ressources propres. Dans le futur, aller dans le sens d’une capacité d’emprunt non exceptionnelle pour l’UE ne pourrait

qu’être accompagnée que d’un nouveau saut démocratique de cet ordre. Dans une précédente note[9], Terra Nova a préconisé de ramener le cadre financier pluriannuel à 5 ans (contre 7 ans pour

les derniers exercices) et de le synchroniser avec les élections européennes pour que le sujet soit débattu dans le cadre démocratique des élections, puis adopté par les parlementaires

nouvellement élus. Dans les faits, le cadre de sept ans n’empêche ni que la question du budget européen soit débattue pendant la campagne, ni qu’il soit discuté par le nouveau Parlement élu.

Au contraire, le calendrier permet à la Commission sortante de préparer les propositions et à la nouvelle Commission de les proposer (en 2025 au plus tard dans le prochain cycle) ou de les

ajuster ensuite, comme cela a été le cas en 2020, en fonction des négociations institutionnelles. ------------------------- [1] Institut Rousseau, « Road to net zero”, 30 janvier 2024. [2]

Voir Jean-Philippe Hermine, « Fin du véhicule thermique : pourquoi et comment y parvenir ? », Terra Nova, 16 avril 2024,

https://tnova.fr/ecologie/transition-energetique/fin-du-vehicule-thermique-pourquoi-et-comment-y-parvenir/ [3] La Commission prévoit d’allouer des sommes supplémentaires à des programmes

déjà existants : 3 milliards € pour InvestEU, 0,5 milliard € pour Horizon Europe, 5 milliards € pour le Fonds pour l’innovation et 1,5 milliard € pour le Fonds européen de la défense. [4]

Voir Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz, « Les Incidences économiques de l’action pour le climat », Rapport à la Première ministre, 22 mai 2023,

https://www.vie-publique.fr/rapport/289488-incidences-economiques-de-l-action-pour-le-climat-rapport-pisani-ferry [5] L’hypothèse d’un défaut européen, qui pourrait, dans un scénario

extrême, être provoquée par une alliance des eurosceptiques et de l’extrême droite, est exclue dans la mesure où l’emprunt est gagé sur la parole des États membres. Faire défaut reviendrait

au bout du compte à faire perdre du crédit aux États membres garants de l’emprunt au moins autant, et probablement plus, qu’à l’Union elle-même. [6] Voir par exemple le PIIEC sur l’hydrogène

 : Christophe Schramm, « Le PIIEC hydrogène peut-il satisfaire l’objectif européen de création d’une industrie de l’hydrogène décarboné », La Grande Conversation, 11 avril 2024.

https://www.lagrandeconversation.com/economie/le-piiec-hydrogene-peut-il-satisfaire-lobjectif-europeen-de-creation-dune-industrie-de-lhydrogene-decarbone/ [7] La mise de départ de 21 Mds d’€

est constituée de crédits publics (16 Mds d’€ sur le budget de l’UE et une contribution de 5 Mds d’€ de la BEI) et de 42 Mds d’€ d’emprunts sur les marchés obligataires. [8] Pascal

Saint-Amans, “Broader border taxes: a new option for European Union budget resources”, Policy brief 06/2024, march 2024, Bruegel. [9] Voir Yves Bertoncini, « L’Europe en notre nom. Renforcer

la démocratie européenne », Terra Nova, mai 2019, en particulier le chapitre 2.2 « Tendre vers un bicamérisme égalitaire entre Parlement européen et Conseil des ministres », p. 54–56.